In blog của tuần trước, chúng tôi đã thảo luận về việc ân xá rộng rãi có thể làm giảm sức răn đe kinh tế như thế nào, nhưng ân xá hẹp hoặc các biện pháp thay thế ân xá (ví dụ, ân xá chỉ tha thứ cho các hình phạt trước khi phát hiện hành vi không tuân thủ) không nhất thiết có những tác động tiêu cực tương tự. Chúng tôi cũng trích dẫn nghiên cứu cho thấy những người tham gia ân xá cũng có xu hướng là những người vô tình mắc lỗi (tức là những diễn viên “lành tính” chứ không phải là những diễn viên xấu). Hơn nữa, nếu không có lệnh ân xá, việc tăng đột ngột các hình phạt hoặc biện pháp cưỡng chế có nhiều khả năng bị coi là không công bằng và làm xói mòn lòng tin đối với chính phủ – một quan điểm có thể làm xói mòn sự tuân thủ tự nguyện.

Tuần này, chúng tôi áp dụng những phát hiện của mình vào Chương trình công bố tự nguyện ở nước ngoài (OVDP) của IRS. IRS đã tính toán đúng thời điểm. Nó đưa ra một loạt OVDP sau khi Quốc hội tăng hình phạt đối với việc không báo cáo các tài khoản nước ngoài trên Báo cáo Tài khoản Tài chính và Ngân hàng Nước ngoài (FBAR) và trước khi IRS dự kiến ​​​​sẽ nhận thêm thông tin từ bên thứ ba về các tài khoản không được tiết lộ. Tuy nhiên, OVDP ban đầu được thiết kế như một giải pháp phù hợp cho tất cả và không phải là một lựa chọn tốt cho những người thường tham gia ân xá – những người lành tính mắc lỗi vô ý. Trong khi OVDP tạo ra doanh thu đáng kể - 11.1 tỷ USD, theo IRS – và có thể tránh được chi phí thực thi đáng kể, thất bại ban đầu của IRS trong việc thiết kế các chương trình dành cho các chủ thể lành tính có lẽ đã làm xói mòn lòng tin đối với IRS, gây ra rủi ro cho việc tuân thủ tự nguyện, như đã thảo luận trong báo cáo hàng năm của tôi trước Quốc hội (2017, 2014, 2013, 2012, và 2011 (tr. 206)).

Sự thay đổi tương đối đột ngột của chính phủ – từ chỗ hầu như không thực thi luật lệ nào trước năm 2004 (như Bộ Tài chính mô tả tại đây) để đưa ra những hình phạt không tương xứng đối với những người mắc lỗi trung thực – không làm gì để thúc đẩy quan điểm rằng điều đó là hợp lý hoặc đáng tin cậy. Thực vậy, một nghiên cứu dự kiến rằng OVDP năm 2009 của họ đã gia tăng việc trốn thuế. Mặc dù tác giả suy đoán mức tăng này là do tác động tiêu cực đến khả năng răn đe, nhưng nó có thể là do tác động tiêu cực của OVDP đối với niềm tin của công chúng đối với IRS. Phần còn lại của blog này mô tả những vấn đề này chi tiết hơn.

Không tuân thủ là chuẩn mực

Người Mỹ từ lâu đã được yêu cầu báo cáo các tài khoản nước ngoài trên Báo cáo Tài khoản Tài chính và Ngân hàng Nước ngoài (FBAR). Tuy nhiên, trước năm 2004 (khi Quốc hội tăng hình phạt FBAR), các yêu cầu nộp hồ sơ FBAR chưa được nhiều người biết đến, việc không tuân thủ là thông lệ, các yêu cầu hiếm khi được thực thi và các hành vi vi phạm bị trừng phạt nhẹ. Năm 2002, Bộ Tài chính báo cáo rằng tỷ lệ tuân thủ FBAR có thể thấp hơn 20 phần trăm và nó đã áp dụng các hình phạt FBAR dân sự chỉ trong 2 trường hợp từ năm 1993 đến năm 2002.

Bắt đầu từ năm 2000, như một phần của Dự án Thẻ Tín dụng Nước ngoài (OCCP), chính phủ đã sử dụng lệnh triệu tập của John Doe để cố gắng lấy danh tính của những người nộp thuế ở Hoa Kỳ có thẻ tín dụng hoặc thẻ ghi nợ do ngân hàng nước ngoài phát hành vì nghi ngờ rằng họ có liên quan đến thuế. trốn thuế (theo mô tả của IRS và Tổng Thanh tra Kho bạc về Quản lý Thuế (TIGTA), tại đây và tại đây). Nó cũng thực hiện các bước để tăng cường trao đổi thông tin tự động với các nước khác (như được thảo luận ở đây). Nó đề xuất để thu thập thêm thông tin về thu nhập của người không cư trú để có thể cung cấp thông tin cho các quốc gia khác, ký kết các hiệp ước có chứa Thỏa thuận trao đổi thông tin thuế (TIEA). (Quốc hội cuối cùng đã thông qua FATCA vào năm 2010, yêu cầu báo cáo thông tin của bên thứ ba nhiều hơn.) Do đó, IRS ngày càng có khả năng xác định những người có tài khoản ở nước ngoài không được báo cáo. Tuy nhiên, khi kiểm tra lợi nhuận của những người được xác định thông qua OCCP, nhìn chung họ không đánh giá bất kỳ khoản thuế bổ sung nào, theo TIGTA. Bắt đầu từ năm 2003, chính phủ đã đưa ra một loạt chương trình định cư như được thảo luận dưới đây.

Chương trình đầu tiên của IRS được đưa ra để giảm (nhưng không loại bỏ) các hình phạt - Sáng kiến ​​tuân thủ tự nguyện ở nước ngoài (OVCI)

Từ ngày 14 tháng 2003 năm 15 đến ngày 2003 tháng XNUMX năm XNUMX, IRS đã đưa ra Sáng kiến ​​tuân thủ tự nguyện ở nước ngoài (OVCI) cho những người sử dụng thẻ thanh toán nước ngoài hoặc các hình thức tương tự để trốn thuế một cách không thích đáng, với điều kiện là họ chưa xác định được danh tính của họ. Những người tham gia sẽ phải trả sáu năm tiền thuế truy thu, tiền lãi cũng như các hình phạt nhất định về tính chính xác và quá hạn, nhưng sẽ không phải đối mặt với bất kỳ hình phạt gian lận dân sự hoặc trả lại thông tin nào (bao gồm cả FBAR). OVCI có thể đã giảm chi phí giải quyết tình trạng không tuân thủ, nhưng lại giới hạn số người có thể tham gia, cũng như các điều khoản chung cho tất cả và sự sẵn có của các lựa chọn thay thế tốt hơn cho nhiều người đóng thuế – quy trình khai thuế sửa đổi đủ tiêu chuẩn (QAR) và quy trình của IRS VDP tội phạm lâu đời – có lẽ đã làm tổn hại đến sự nổi tiếng của nó. Hơn nữa, nó không đi đôi với sự gia tăng rõ rệt về nguy cơ bị phát hiện, ngoại trừ lệnh triệu tập của John Doe. MỘT báo cáo 2005 của Kho bạc cung cấp rất ít lý do để nghĩ rằng chính phủ đang thay đổi các tiêu chuẩn tuân thủ.

IRS đã nhận được khoảng 1,326 đơn đăng ký OVCI và được cho là đã thu được khoảng 225 triệu USD, chủ yếu từ những người nộp thuế tương đối tuân thủ. Hơn một nửa số người nộp đơn OVCI đã báo cáo thu nhập ở nước ngoài và nộp thuế, nhưng chỉ đơn thuần khắc phục việc không nộp FBAR, theo chứng bởi Văn phòng Kế toán Tổng hợp (nay là Văn phòng Trách nhiệm Chính phủ hoặc GAO). Ngay cả trong số những người nợ thuế, họ nợ trung bình chỉ 5,400 USD, cho thấy chiến lược kiểm toán cũng có thể không phát hiện được hành vi không tuân thủ thuế đáng kể, trừ khi nó tập trung vào những người không tham gia.

Chương trình thứ hai của IRS được đưa ra để giải quyết các tranh chấp hiện có - Sáng kiến ​​tuân thủ cơ hội cuối cùng (LCCI)

Từ năm 2003 đến năm 2009, IRS đã cố gắng giải quyết các vụ việc bằng cách gửi thư cho những người nộp thuế được xác định là có thẻ thanh toán nước ngoài (hoặc thỏa thuận tương tự) để truy cập vào một tài khoản không được tiết lộ, cung cấp cho họ cái gọi là Sáng kiến ​​Tuân thủ Cơ hội Cuối cùng (LCCI) . Điều này lấp đầy khoảng trống mà OVCI để lại, không áp dụng cho những người đã được xác định danh tính. Theo LCCI, IRS sẽ miễn một số hình phạt nhất định đối với việc không nộp tờ khai thông tin và chỉ áp dụng hình phạt gian lận dân sự và FBAR trong một năm, ngay cả khi chúng có thể được áp dụng trong nhiều năm. Đáng chú ý, nó không thay thế QAR hoặc thông lệ công bố thông tin tự nguyện lâu đời. Nó cũng không loại bỏ khả năng giải quyết theo các điều khoản có lợi hơn khi được bảo đảm, theo CCA 200603026. Bởi vì LCCI áp dụng cho những người đã được xác định danh tính nên mục đích chính của nó dường như là để giảm chi phí cho quá trình thực thi. Điều đặc biệt quan trọng là phải có cách giảm chi phí thực thi vì dữ liệu OVCI cho thấy rằng việc kiểm toán có thể không đáng giá.

Chương trình thứ ba của IRS - Chương trình tiết lộ tình nguyện ở nước ngoài (OVDP) - Tăng hình phạt đối với những người thực hiện lành tính và giảm khả năng tiếp cận các giải pháp thay thế không bị phạt

Năm 2004, Quốc hội đã sửa đổi 31 USC § 5321(a)(5), áp đặt một hình phạt mới đối với những người không cố ý nộp FBAR và tăng mạnh hình phạt đối với những hành vi cố ý vi phạm. Sự gia tăng này mang lại cơ hội duy nhất cho IRS để thúc đẩy việc tuân thủ bằng cách sử dụng chương trình thanh toán. Vào năm 2009, IRS “khuyến khích mạnh mẽ” bất kỳ ai không nộp FBAR và các tờ khai tương tự báo cáo thu nhập từ tài khoản nước ngoài tham gia vào chương trình tiết lộ tự nguyện ở nước ngoài (OVDP), theo Câu hỏi thường gặp số 10. Nó không khuyến khích họ sử dụng chương trình QAR lâu đời. Nó cảnh báo rằng những người nộp thuế tiết lộ “âm thầm” như vậy có thể bị “truy tố hình sự”, trong khi những người tham gia OVDP thường phải chịu hình phạt “ở nước ngoài” khá nghiêm trọng thay cho nhiều hình phạt khác, bao gồm cả FBAR. Theo OVDP 2009, người nộp thuế phải trả:

• Tất cả các khoản thuế chưa nộp;
• Hình phạt liên quan đến độ chính xác 20 phần trăm; Và
• “Hình phạt ở nước ngoài” là 20% số dư tài khoản ở nước ngoài cao nhất của họ (cộng với tài sản ở nước ngoài) trong thời gian sáu năm (2003-2008).

Tỷ lệ phạt sẽ thu hồi giá trị hiện tại của khoản thuế chưa nộp trên các tài khoản trong 23 năm qua, giả sử người nộp thuế kiếm được 5% tiền lãi mà không được báo cáo mỗi năm, theo GAO. Do đó, IRS đã phá vỡ quy trình QAR cũng như lệnh ân xá lâu dài do Quốc hội cấp khi thiết lập thời hiệu. Hơn nữa, IRS dường như cho rằng các chương trình trước đó của họ đã thay đổi các quy định đến mức chỉ những kẻ gian lận thuế có chủ ý mới không tuân thủ các quy tắc, bất chấp thực tế là những người nộp đơn OVCI là một nhóm đa dạng, trong đó có nhiều người vô tình vi phạm.

IRS kỳ vọng những người đóng thuế cho rằng hình phạt ở nước ngoài quá nghiêm khắc sẽ nộp đơn xin OVDP và sau đó chọn không tham gia. Tuy nhiên, nó đã cảnh báo trong Câu hỏi thường gặp số 34 rằng “[A] tất cả các năm và vấn đề liên quan sẽ phải tuân theo hoàn thành kiểm tra ... [và] tất cả các hình phạt hiện hành (bao gồm cả việc trả lại thông tin và hình phạt FBAR) sẽ được áp dụng” [nhấn mạnh thêm] chống lại những người chọn không tham gia. Điều này gợi ý rằng IRS sẽ tìm kiếm hình phạt tối đa đối với những người vi phạm không cố ý. Dữ liệu của OVCI cho rằng IRS đang lừa gạt vì việc sử dụng nguồn lực của mình để làm như vậy không phải là cách khôn ngoan. Tuy nhiên, thông điệp của IRS đã làm suy yếu niềm tin.

Trong khi văn phòng của tôi và các bên liên quan bên ngoài đang nêu lên mối lo ngại về OVDP năm 2009 và kêu gọi IRS tiết lộ và rút lại một bản ghi nhớ diễn giải lại các điều khoản chính của chương trình (ví dụ: liên quan đến Hiệp hội Bênh vực Người nộp thuế Quốc gia). Tháng Sáu (tr. 23) và Tháng mười hai (tr. 206) báo cáo lên Quốc hội, và trong TAD 2011-1), IRS đã thành lập năm 2011 Sáng kiến ​​công bố tự nguyện ra nước ngoài (OVDI) (còn được gọi là OVDP). (Lưu ý: Kể từ ngày 13 tháng 2108 năm 2011, các Câu hỏi thường gặp về OVDI XNUMX vốn đã vắng mặt trên trang web IRS trong một thời gian dài hiện đã có sẵn. tại đây, nhờ sự ủng hộ của TAS. Xem thảo luận tại đây, tại đâyvà tại đây, vì những lo ngại của chúng tôi về việc IRS sử dụng Câu hỏi thường gặp không phù hợp, điều này cũng có thể làm suy yếu lòng tin.)

Sau khi chương trình năm 2011 kết thúc vào ngày 9 tháng 2011 năm 2012, kế tiếp là OVDP XNUMX, kết thúc mở, và cái gọi là OVDP 2014 đây là sự tiếp nối của chương trình năm 2012 với các điều khoản được sửa đổi một chút. Mức phạt ở nước ngoài đã tăng lên 25% số dư tài khoản cao nhất trong thời gian 2011 năm theo OVDP 27.5, lên 2012% theo OVDP 50 và lên tới 2014% (vẫn kéo dài hơn 2011 năm) theo chương trình 5. Với một vài trường hợp ngoại lệ cực kỳ hẹp, OVDP 12.5 đã áp dụng hình phạt tương tự ở nước ngoài đối với những kẻ lành tính và kẻ xấu. Ít hơn XNUMX% số tiền phạt ở nước ngoài được đánh giá ở mức thấp hơn là XNUMX% và XNUMX%.

Lựa chọn duy nhất khác dành cho những diễn viên lành tính là từ chối tham gia các chương trình OVD và được kiểm tra. Tuy nhiên, vì những người từ chối phải đối mặt với tình trạng không chắc chắn kéo dài, chi phí và căng thẳng khi kiểm tra, khả năng kháng cáo và nguy cơ bị phạt nặng hơn, một số người đã đồng ý trả mức phạt ở nước ngoài dành cho những kẻ xấu. Trong OVDP năm 2009, mức phạt ở nước ngoài trung bình mà những người có tài khoản nhỏ nhất phải trả gần gấp sáu lần mức thuế trung bình không được báo cáo và những người nộp thuế không có đại diện thường phải trả nhiều hơn - nhiều hơn đáng kể so với những người nộp thuế có đại diện có tài khoản lớn nhất, như minh họa bên dưới.

IRS báo cáo rằng tính đến tháng 2016 năm 55,800, 9.9 người tham gia đã trả hơn 2003 tỷ USD cho các chương trình này, vượt xa OVCI năm XNUMX. Điều này có thể là do IRS ngày càng có nhiều quyền truy cập vào thông tin về các tài khoản ở nước ngoài, việc Quốc hội tăng các hình phạt FBAR, sự công khai rộng rãi và nhận thấy thiếu các lựa chọn khác cho những người nộp thuế đã vô tình không báo cáo thu nhập từ các tài khoản ở nước ngoài. Tuy nhiên, đối với nhiều người nộp thuế, không có bằng chứng nào cho thấy hình phạt là cần thiết (và các bài báo trên báo thuế cho rằng nhiều người không làm như vậy) và chi phí cũng như hậu quả lâu dài vẫn chưa được xác định.

Có lẽ bởi vì hầu hết những người nộp thuế có tài sản đáng kể ở nước ngoài muốn tham gia đều đã làm như vậy và vì mức phạt tăng theo OVDI 2011, nên tính không cân xứng của tiền phạt ở nước ngoài tăng theo phần trăm thuế được đánh giá theo OVDI 2011 đối với tất cả người nộp thuế, nhưng đặc biệt là đối với những người nộp thuế có tài khoản nhỏ nhất, những người đã trả hơn XNUMX lần số thuế trung bình chưa được báo cáo, như minh họa bên dưới.

Hơn nữa, tài khoản của người tham gia thường trở nên nhỏ hơn sau mỗi chương trình mới. Điều này có ý nghĩa vì các chương trình ban đầu không được thiết kế để thu hút những người nộp thuế thuộc tầng lớp trung lưu mà họ không cố ý vi phạm, nhưng họ ngày càng tìm hiểu về các yêu cầu của FBAR, khả năng bị phạt hà khắc và các nỗ lực thực thi của IRS và vô cùng lo sợ. Vì vậy, họ tham gia các chương trình vì sợ bị truy tố, bất chấp việc IRS thiếu sự thực thi trước đó.

Trong blog tiếp theo, chúng tôi sẽ thảo luận về cách IRS cuối cùng đã cung cấp các lựa chọn hợp lý hơn cho những người tham gia lành tính và mặc dù IRS đã thông báo vào ngày 13 tháng 2018 năm XNUMX rằng họ sẽ ngừng OVDP, chúng tôi cũng sẽ thảo luận về cách IRS có thể cải thiện chương trình.